La reforma Hogan de la PAC y el desarrollo rural territorial

Eduardo Moyano Estrada. Catedrático de Sociología del IESA-CSIC

La anomalía que significó la inclusión de las acciones LEADER de desarrollo territorial en el segundo pilar de la PAC cuando la reforma Fischler (2003), parece tocar a su fin. Si la propuesta legislativa de la Comisión Europea para el periodo 2021-2027 sale adelante, resulta que el Fondo Europeo Agrario de Desarrollo Rural (Feader) quedaría excluido del reglamento COM (2018) 375 final (de 29 de mayo) de disposiciones comunes de los fondos estructurales y de inversión, volviendo a recuperar la naturaleza para la que fue creado, como heredero del antiguo FEOGA-Orientación.

Es decir, el Feader volvería a ser un fondo destinado a financiar acciones de Desarrollo Rural-Agrario, orientadas a impulsar las inversiones para modernizar las explotaciones agrarias, el programa agroambiental, la instalación de jóvenes agricultores, la promoción de las pequeñas empresas, la gestión de riesgos,… Y todo ello ahora en línea con las nuevas prioridades de la Unión Europea en materia de medio ambiente y clima.

De este modo, gran parte de las acciones LEADER de desarrollo territorial, implementadas por los Grupos de Acción Local (GAL), en el marco de la Estrategia de Desarrollo Local Participativo, podrían dejar de financiarse mayormente como hasta ahora por el Feader, y pasar a depender de un “multifondo”, constituido por los fondos estructurales y de inversión (FEDER, FSE Plus, FEMP y Fondo de Cohesión).

En principio, esto no cambia mucho la actual situación, ya que la posibilidad del “multifondo” ha existido, si bien con poco éxito, en el actual periodo de programación. Sin embargo, la propuesta de exclusión del Feader del reglamento de los fondos estructurales es un cambio significativo, que ha provocado algunas reacciones críticas en el entorno de los Grupos de Acción Local (GAL-LEADER).

También se han generado críticas en sectores preocupados por el desarrollo territorial, que ven cómo el fondo con el que han venido trabajando en los tres últimos periodos de programación (el Feader) pierde rango y quedan limitadas sus funciones a financiar las acciones de desarrollo agrario, asociadas al segundo pilar de la PAC.

Mi punto de vista es diferente. Ya en los debates iniciales de la reforma Ciolos hubo grupos de opinión, entre ellos el Foro IESA, que abogaron por la salida de las acciones LEADER de desarrollo territorial del segundo pilar de la PAC y su integración en la política de cohesión.

Nos parecía un error que las acciones LEADER continuaran formando parte de la política agraria, ya que los GAL competían en posición desfavorable con las organizaciones profesionales agrarias (OPAs) por los recursos del Feader, viéndose, además, sometidos al corsé burocrático-administrativo de la PAC, como así ha venido ocurriendo desde 2005.

Además, nos parecía entonces que sacar de la PAC las acciones LEADER para pasarlas a la política de cohesión era coherente con la lógica que las inspira (una lógica de desarrollo no agrario, sino rural-territorial), y así se lo hicimos saber al propio comisario Ciolos, aunque con escasos resultados, ya que, en la reforma 2013, las acciones LEADER continuaron en el segundo pilar de la PAC.

Ventana de oportunidad

No obstante, se abrió en esa reforma una ventana de oportunidad, al dar a los Estados miembros de la UE la posibilidad de que dichas acciones, ya enmarcadas en la Estrategia de Desarrollo Local Participativo, pudieran ser financiadas utilizando la vía del “multifondo” para complementar los cada vez más escasos recursos del FEADER con los otros fondos estructurales (FEDER, FSE y FEPM) y de cohesión.

Aunque esa oportunidad no fue aprovechada, salvo alguna excepción, por los Estados miembros., algunos la vimos como el comienzo del proceso de integración de las políticas de desarrollo territorial en el ámbito de las políticas de cohesión, y la valoramos entonces positivamente.

Ahora, la reforma propuesta por la Comisión da un paso más, al excluir, como digo, al Feader del reglamento de los fondos estructurales y de inversión, circunscribiéndolo al ámbito de las acciones de desarrollo agrario del segundo pilar de la PAC.

Con ello, las acciones LEADER pasan de nuevo a disponer de un “multifondo”, formado por todos los fondos estructurales y de inversión, sin que eso signifique excluir la participación del Feader en algunas acciones puntuales, como las de cooperación o intercambio de información y conocimiento, previstas en la reforma Hogan.

Incluso a ese “multifondo” se les podría añadir recursos de alguno de los nuevos fondos, como el FAMI, para el caso de acciones relacionadas con la integración de la población inmigrante en el medio rural.

De este modo, a los Grupos de Acción Local (GAL) se les abriría un espacio más amplio de financiación, dejando de “mendigar” para contar con partidas de un Feader cada vez más disminuido en recursos y cada vez más centrado en financiar las acciones de Desarrollo Rural-Agrario, tanto en su componente productiva, como medio-ambiental.

Es cierto que el escenario del “multifondo” es atractivo, si bien no exento de complejidad, para los más de 2.000 Grupos de Acción Local extendidos por el medio rural europeo (más de 200 en España). Pero es un escenario que merece la pena explorar, ya que es la única forma de que las acciones LEADER puedan avanzar en el territorio.

En caso contrario, su continuidad dentro del segundo pilar de la PAC no sería más que la lenta desaparición de unas experiencias modélicas de desarrollo local participativo, que han cumplido ya más de 25 años y que necesitan ser refundadas si queremos que sigan siendo útiles para los grandes problemas de los territorios rurales europeos, entre ellos la despoblación.

Soy consciente de las dificultades que tienen los GAL para integrarse en este nuevo escenario tras veinte años de dependencia del Feader. También soy consciente de la resistencia de los Ministerios de Economía (responsables de gestionar los fondos estructurales y, por tanto, del “multifondo”) a implicarse en los temas del Desarrollo Rural-Territorial y todo lo relacionado con las acciones LEADER, dado su mayor interés en destinar los fondos europeos a las inversiones en grandes infraestructuras.

Es por esto que, si de verdad se cree en el modelo LEADER de desarrollo territorial, la Comisión Europea debería ser más proactiva, en vez de dejar todo en manos de los Estados miembros, dado el poco éxito que ha tenido el “multifondo” en el actual periodo de programación.

Por eso, abogo por que la Comisión Europea aproveche este momento de transición, desde el desarrollo rural al territorial, y apruebe una nueva Iniciativa para, al igual que se hizo con la Iniciativa LEADER en los primeros años 1990, capacitar a los Grupos de Acción Local con el objetivo de prepararlos para afrontar el reto del desarrollo territorial y el “multifondo” en la nuevo periodo 2021-2027. Pero si no se cree en ese modelo, lo mejor es dar por finalizada la etapa LEADER y no seguir despertando falsas expectativas.

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