Agricultor activo, un paso adelante de verdad

Fernando Miranda

La figura del agricultor activo ha ocupado buena parte del debate de la reforma de la PAC, en particular en España, en donde existe un amplio consenso sobre la necesidad de que las ayudas las reciban quienes realizan una actividad agrícola o ganadera real.

Llevamos mucho tiempo oyendo hablar de beneficiarios que cobran la PAC, sin ser ellos los que desempeñan realmente la actividad, o de beneficiarios que reciben ayudas por superficies de pastos sobre las que no realizan ninguna actividad, o por tierras de cultivo o barbechos que, en realidad, están abandonados.

La figura del agricultor activo era la oportunidad para vincular de nuevo la solicitud de ayuda de la PAC a la actividad agraria real. No necesariamente a la producción de uno u otro cultivo, sino de recuperar el nexo entre solicitud de ayuda y la actividad, que se comenzó a perder cuando se desacoplaron las ayudas con la introducción del pago único.

Sin embargo, el debate, a nivel comunitario, ha estado muy condicionado por la necesidad de cumplir con los compromisos de la Organización Mundial de Comercio (OMC), con arreglo a los cuales las ayudas desvinculadas de la producción, como el pago básico y el pago verde, no pueden, ni siquiera de forma indirecta, vincularse a la producción.

Por ello, la Comisión siempre basó sus propuestas en lo que podríamos denominar como el concepto de ‘actividad agraria insignificante, definiendo quién no es agricultor activo, como aquel beneficiario para el cual los pagos directos o los ingresos agrarios representan muy poco, si lo comparamos con los ingresos que obtiene de sus actividades no agrarias.

Este enfoque no permitía resolver los problemas que teníamos de disociación entre la solicitud de la PAC y la actividad agraria, o la ausencia de actividad en superficies de pastos o de cultivos. Por ello, en los debates, España siempre defendió que se pudieran considerar los ingresos agrarios, una vez descontados los pagos directos, como indicador de actividad, consiguiendo finalmente que el reglamento delegado dejara la posibilidad a los Estados miembros de que emplearan requisitos alternativos distintos a los propuestos por la Comisión para definir la figura de agricultor activo.

Haciendo uso de esta posibilidad, España definió la figura de agricultor activo como aquél que, de sus ingresos agrarios totales, al menos el 20% no proceden de los pagos directos de la PAC. Con ello, se conseguía que el solicitante de las ayudas de la PAC sea el que ejerce la actividad agraria; esto es, el que asume el riesgo empresarial de la actividad, con todo lo que lleva consigo.

Para no colisionar con la Comisión y contemplar también determinadas circunstancias que se pueden dar en las explotaciones agrarias, se introducía la flexibilidad consistente en que, si no se cumplía la regla del 20% con el año fiscal más reciente, se pudiera recurrir a uno de los dos años inmediatamente anteriores.

Más flexibilidad

Sin embargo, para la Comisión, la flexibilidad introducida no era suficiente, pues considera que un beneficiario, cuya actividad consista únicamente en el mantenimiento de sus tierras en buenas condiciones para el pasto o el cultivo, sin obtener ingreso alguno por ello, debe ser considerado también agricultor activo.

Es difícil imaginar a un beneficiario cuya única actividad, año tras año, consista en mantener sus tierras en buenas condiciones para el pasto o el cultivo, sin producir nada y, por tanto, sin obtener ningún ingreso por ello, sólo para cobrar las ayudas de la PAC.

Pero es una posibilidad que legalmente debíamos dejar abierta en el Real Decreto, por una simple cuestión de seguridad jurídica, de manera que así se ha hecho, pero sin renunciar a la ‘regla del 20%’ y, sobre todo, sin renunciar a que las ayudas de la PAC se dirijan hacia agricultores y ganaderos que sí ejercen realmente una actividad agraria. Vamos a explicarlo.

De acuerdo con el texto del Real Decreto finalmente aprobado, cuando un beneficiario cumple la regla del 20%’ en el año fiscal más reciente o en alguno de los dos inmediatamente anteriores, es considerado agricultor activo. En particular, se considera que corre con el riesgo empresarial de la actividad que declara.

Sin embargo, los beneficiarios que no cumplen con la ‘regla del 20%’, pese a ser considerados también agricultores activos, por seguridad jurídica como hemos dicho, son considerados beneficiarios de riesgo a efectos de los controles, para que demuestren que corren con el riesgo empresarial de la actividad que declaran y, además, que realizan alguna actividad anual de producción o mantenimiento sobre toda la superficie agraria incluida en su solicitud de ayuda.

Ahora bien, ¿qué quiere decir que un beneficiario asume el riesgo empresarial de la actividad que declara? Pues bien, asumir el riesgo empresarial de la actividad que se declara supone ser el titular de la explotación que presenta la solicitud -ahora todas las explotaciones deben registrarse, tanto las ganaderas, que ya lo estaban, y también las agrícolas- ser el titular de los registros de todo tipo que exija la normativa -por ejemplo, los registros o cuadernos de explotación-; ser quien soporta los gastos derivados de la actividad, aunque sólo sean de mantenimiento; ser quien recibe los ingresos que se obtengan, en definitiva, ser el responsable de la explotación a todos los efectos y, todo ello, de forma fehaciente.

Pero ahí no queda todo. En los controles se comprobará, además, que el beneficiario lleva a cabo una actividad anual en toda la superficie de su explotación, ya sea de producción o de mantenimiento. Pero en este caso, en esta PAC, en el Real Decreto publicado en diciembre, las actividades de mantenimiento para cada tipo de superficie están perfectamente definidas, como también lo están los criterios con arreglo a los cuales se considerará abandonada una superficie, del tipo que sea, incluido los pastos. Mantener las superficies en buen estado requiere actividad. Ya no vale no hacer nada.

En el caso de los pastos, además, sólo se asignarán derechos de pago básico a quienes sean ganaderos con una explotación activa dada de alta en el Registro General de Explotaciones Ganaderas (REGA). Para estas superficies se exigirá una densidad ganadera mínima de 0,20 UGM/ha y, en su caso, que se acredite la actividad anual que se realiza sobre la superficie para la que no se alcanza dicha proporción, mediante el pastoreo efectivo, la siega o el desbroce, según el tipo de pasto de que se trate, de manera que el pasto se encuentre en buenas condiciones de conservación y accesible para el ganado en cualquier momento.

Situaciones de riesgo

Igualmente, como se contempla en el Real Decreto aprobado, cuando un beneficiario declare durante tres años o más la misma superficie en barbecho o declare que mantiene los pastos durante tres años o más sin ninguna actividad de pastoreo, estas situaciones serán consideradas de riesgo para comprobar si las superficies están correctamente mantenidas o, por el contrario, están abandonadas, en cuyo caso el beneficiario podría perder las ayudas del año de que se trate y de años anteriores.

Hay otro aspecto de los nuevos Reales Decretos que no debemos pasar por alto y que tiene que ver también con la actividad agraria. Se refiere a la comprobación de la veracidad de los cultivos o aprovechamientos declarados en cada parcela.

Durante estos últimos años, la aplicación del Régimen de Pago Único ha propiciado que, en ciertas ocasiones, los cultivos o aprovechamientos declarados no coincidan con la realidad, pues el importe de ayuda recibido era el mismo y no existía ninguna penalización por ello.

Al amparo de esta posibilidad, un beneficiario podía estar ocultando una situación de ausencia de actividad sin consecuencias, o bien, podía estar declarando cualquier cultivo en unas tierras en las que es otra persona la que ‘lleva’ las tierras y, por tanto, es quien realmente decide qué es lo que se cultiva. De esta forma, rellenamos un vacío legal en el que podía ocultarse otra ausencia de actividad.

Para completar el giro hacia la actividad de esta nueva PAC, no podemos olvidar que el cumplimiento de los requisitos del pago verde exige también actividad. Las explotaciones a partir de 10 hectáreas tendrán que hacer dos o tres cultivos, si tienen más de 30, y las que tengan más de 15 hectáreas tendrán que dejar, además, un 5% de superficies de interés ecológico. Todo ello sin olvidar la actividad de mantenimiento que debe realizarse sobre las superficies de pastos, que ya hemos comentado.

Ahora nos toca a todos. Al Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, dando las instrucciones de coordinación necesarias, y a las comunidades autónomas, aplicando rigurosamente los controles que exige el Real Decreto. Y también a las organizaciones agrarias, para que contribuyan a contar a los beneficiarios, en su papel de entidades colaboradoras que, en la nueva PAC, la actividad agraria debe ser real. Debemos concentrar nuestros esfuerzos en explicar cómo se deben hacer bien las cosas y, por el contrario, no perder ni un minuto en explicar a nadie cómo sortear la normativa para recibir las ayudas.

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